Konstytucyjne uwarunkowania samodzielności finansowej samorządu terytorialnego w aspekcie decyzyjnym (zarządczym)

Abstract

Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego (jst.) bywa głównym lub też jednym z zasadniczych zagadnień omawianych w różnego rodzaju opracowaniach, w tym monografiach. Jednakże jest ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu zasobowym, w kontekście prawnej konstrukcji publicznego systemu finansowego, incydentalnie zaś i w ograniczony sposób poprzez pryzmat zarządczy. Dzieje się tak, mimo iż wyrażane są poglądy, że wśród warunków samodzielności znajdują się określone formy władztwa (decydowania o określonych sprawach). Stąd też w literaturze prawnofinansowej występuje wyraźny deficyt refleksji odnośnie do prawnych ram samodzielności w aspekcie decyzyjnym (zarządczym). Sprecyzowania w tym miejscu wymaga, z jaką sferą funkcjonowania należy identyfikować ujęcie decyzyjne (zarządcze) samodzielności prowadzenia gospodarki finansowej przez jst. Otóż po pierwsze, chodzi o działania organów jst. (a nie np. kierownictwa ich jednostek organizacyjnych). Wynika to z określenia podmiotu odniesienia, którym są jst. realizujące zadania za pośrednictwem swoich organów (stanowiących i wykonawczych). Po drugie - rozpatrywaniu podlegają akty finansowe zarówno o charakterze strategicznym, jak też bieżącym. W końcu sama samodzielność, postrzegana przez pryzmat podejmowania przez organy jst. decyzji (aktów) finansowych, oznacza swobodę działań, która jednak nie może być utożsamiana z dowolnością. Zatem określenie ram samodzielności decyzyjnej jst. (a więc formalnej) wymaga analizy zakresu kompetencji organów jst. w sprawach finansowych. Na marginesie - w omówieniu pominięta zostanie, istotna skądinąd, kwestia ustalenia rozumienia „spraw finansowych". Delimitacja ram (prawnych), w których jst. dysponują swobodą podejmowania decyzji, ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia prowadzenia przez nie gospodarki finansowej, ponieważ warunkuje możliwe w danych warunkach i czasie działania (ich warianty). Tymczasem w doktrynie, jak już wskazano, kwestie te, jeśli w ogóle się pojawiają, są traktowane marginalnie. Natomiast praktyka wskazuje, że legalność określonej (konkretnej) decyzji finansowej organu jst., za wyjątkiem działań na gruncie prywatnoprawnym, generalnie uznawana jest wówczas, gdy przepisy expressis verbis wskazują na dany rodzaj zachowania. Kwestionowane często są natomiast m.in. te działania (akty), których przedmiot rozstrzygnięcia wprawdzie mieści się w zakresie działalności jst. danego szczebla, ale jego typ (np. w postaci udzielenia dotacji) nie został przewidziany obowiązującymi regulacjami. Na tle tych wstępnych ustaleń oraz zapewnionej konstytucyjnie samodzielności jst. wyjaśnienia zatem wymaga kwestia określania ram (granic) swobody decyzyjnej samorządu terytorialnego w zakresie prowadzonej przez nie gospodarki finansowej. Nie bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia pozostają odpowiedzi na bardziej szczegółowe pytania, mianowicie: - czy organy jst., podejmując określone decyzje (akty) finansowe, muszą wykazywać się prawnie uszczegółowionymi w takim samym stopniu kompetencjami podmiotowymi i przedmiotowymi; - oraz czy dodatkowo rodzaj przyjętego w decyzji (akcie) rozwiązania musi mieć wyraźne oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa?