Obowiązywanie i przestrzeganie indywidualnego wskaźnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego z art. 243 ustawy o finansach publicznych (wybrane problemy)

Abstract

Uchwalając w 2009 r. nową ustawę o finansach publicznych polski ustawodawca w odniesieniu do problematyki zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) postanowił zastąpić dotychczasowe sztywne pułapy globalnego zadłużenia oraz jego spłaty, tzw. indywidualnym wskaźnikiem zadłużenia (spłaty) określonym w art. 243 ust. 1 u.f.p. Działanie to było odpowiedzią na zgłaszane postulaty, aby możliwość zadłużania się przez samorządy uzależnić od indywidualnej sytuacji finansowej danej jednostki oraz uwzględnić jej potencjał rozwojowy. Dotychczas funkcjonujące wskaźniki – 60% wskaźnik globalnego zadłużenia do dochodów jednostki w danym roku oraz 15% wskaźnik spłat zobowiązań nie były adekwatne do wszystkich j.s.t. Przyjęcie nowego rozwiązania z jednej strony znosi ograniczenia w stosunku do jednostek o znacznym potencjale gospodarczym, dla których zaciąganie nawet znacznych zobowiązań finansowych nie hamuje ich możliwości dalszego rozwoju, z drugiej – wprowadza dyscyplinę w jednostkach, w których wysokie obciążenie dochodów spłatami długu powinno być sygnałem do ograniczania zaciągania kolejnych kredytów i pożyczek. Zaproponowany więc indywidualny wskaźnik zadłużenia jest ustalany odrębnie dla każdej j.s.t. Rozwiązanie to nie okazało się jednak wolne od wad. Jak wskazuje praktyka (konkretne przykłady zostaną przedstawione poniżej) w wielu przypadkach nie do końca spełnia on swoje funkcje, bowiem może stać w sprzeczności z zasadami prowadzenia racjonalnej gospodarki budżetowej. W skrajnych przypadkach bezwzględne przestrzeganie normy wynikającej z art. 243 ust. 1 u.f.p. nie musi sprzyjać ograniczaniu zadłużenia, a wręcz wydłużać okres, przez który obciąża on kolejne budżety j.s.t.. Co również powoduje podniesienie kosztów obsługi tego długu. Intencją autora nie jest postulowanie dokonania określonych zmian w konstrukcji indywidualnego wskaźnika zadłużenia, czy też przedstawienia propozycji wprowadzenia innego mechanizmu kontroli zadłużenia j.s.t., choć na podstawie poniższych rozważań można by było sformułować określone wnioski de lege ferenda. Natomiast celem niniejszego artykułu jest próba dokonania oceny funkcjonowania przepisu art. 243 u.f.p., mając na uwadze problem jego praktycznego stosowania na tle innych przepisów, w szczególności przepisów ustawy o finansach publicznych. W związku z tym w dalszej części rozprawy podjęte zostaną następujące problemy badawcze: 1. w jakim terminie indywidualny wskaźnik zadłużenia zaczyna obowiązywać (wchodzi w życie) i powinien być stosowany przy konstruowaniu budżetów j.s.t.?; 2. jaki charakter prawny posiada norma wynikająca z art. 243 ust. 1 u.f.p., tzn. czy indywidualny wskaźnik zadłużenia musi być zawsze bezwzględnie przestrzegany (spełniony)?; 3. jak wygląda kwestia możliwości uchwalenia budżetu j.s.t. przy niezachowanym indywidualnym wskaźniku zadłużenia, zarówno z punktu widzenia samej jednostki, jak i kompetencji nadzorczych regionalnej izby obrachunkowej? Analiza poszczególnych problemów zostanie przeprowadzona na podstawie kilku uchwał dotyczących wieloletnich prognoz finansowych j.s.t., które były przedmiotem postępowań nadzorczych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.