Znaczenie klasycznych zasad budżetowych w budżecie ogólnym Unii Europejskiej

Abstract

W nauce prawa finansowego i finansów publicznych zasady budżetowe przyjęto bardzo często określać jako postulaty skierowane do ustawodawcy i praktyki odnoszące się do prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej, celem optymalnej realizacji jej zadań. Taka definicja oznacza, że zasady te nie mają charakteru prawnego, bowiem są postulatami. Aczkolwiek w wielu ustawodawstwach bezpośrednio zostały one ujęte w ramy przepisów prawa. Wówczas ich ranga wzrasta, bowiem stają się nakazami prawa. Ogólne zasady odnoszące się do gospodarki budżetowej funkcjonują również w porządku prawnym Unii Europejskiej (UE), a w szczególności gospodarki opartej na unijnym budżecie ogólnym. Należy jednak zaznaczyć, że prawodawca unijny przywiązał do tych zasad szczególną wagę, co wynika z dwóch powodów. Po pierwsze spora część z nich znajduje swoje źródło w tzw. prawie pierwotnym, głównie w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, we fragmentach poświęconych postanowieniom finansowym (Część Szósta „Postanowienia instytucjonalne i finansowe, Tytuł II „Postanowienia finansowe”). Wobec tego ranga prawna tych zasad jest niezwykle istotna, bowiem regulacje traktatowe zajmują najwyższe (naczelne) miejsce w hierarchii źródeł prawa UE, przez co nie bez powodu w doktrynie określa się je jako prawo konstytucyjne. Po drugie, o ile jednak zasady budżetowe wynikające z postanowień traktatowych można wyodrębnić w drodze wykładni (bowiem literalnie w Traktacie się ich nie wymienia), o tyle szczegółowo ujęte zostały w rozporządzeniu finansowym z 2002 r., w którym poświecono im odrębny tytuł II – „Zasady budżetowe”. Jego art. 3 wprost stanowi, że budżet uchwala się i wykonuje zgodnie z zasadami jednolitości, rzetelności budżetowej, jednoroczności, równowagi, jednostki rozliczeniowej, uniwersalności, specyfikacji, należytego zarządzania finansami oraz przejrzystości. W porównaniu z klasycznymi zasadami budżetowymi wykształconymi w doktrynie finansów publicznych i funkcjonującymi m.in. w Polsce, Niemczech czy Francji, pod względem stosowanej terminologii, może się wydawać, że mają odmienny charakter. W istocie jednak ich materia jest taka sama, tzn. są to klasyczne zasady budżetowe (zasady finansów publicznych), co najwyżej występujące różnice powodowane są specyfiką budżetu ogólnego. Obok zasad wymienionych w powoływanym art. 3, można wskazać na inne, wynikające z szeregu przepisów, także traktatowych, m.in.: zasada autonomii finansowej, zasada dyscypliny budżetowej, zasada uprzedniości. Przed przejściem do szczegółowego omówienia powoływanych zasad budżetowych, należy nadmienić, że dosyć istotne zmiany w porządku prawnym UE nastąpiły w związku z wejściem w życie Traktatu lizbońskiego. Rozporządzenie finansowe Nr 1605 nie w pełnym zakresie te zmiany uwzględnia, jednakże w trakcie procesu legislacyjnego znajduje się projekt nowego rozporządzenia, które to czyni i tym samym zastąpi obowiązujący jeszcze akt prawny z 2002 r. W związku z tym poniższa analiza zasad budżetowych będzie dokonywana w kontekście nowego już stanu prawnego, uwzględniającego regulacje Traktatu lizbońskiego, jak również mając na uwadze zapisy projektu rozporządzenia przekazanego przez Komisję Radzie i Parlamentowi Europejskiemu. Unijne zasady mają szersze zastosowanie, aniżeli tylko do samego budżetu ogólnego. Tezę tę potwierdza art. 185 ust. 1 RF (art. 200 projektu RF). Stanowi on delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego, które reguluje gospodarkę finansową organów posiadających odrębną od Unii osobowość prawną (np. unijne agencje). Nie są one objęte zakresem budżetu ogólnego, ale powiązane z nim przekazywanymi dotacjami (subwencjami). Zgodnie art. 185 ust. 1 zd. 2 RF „zasady finansowe tych organów nie mogą odbiegać od rozporządzenia ramowego, z wyjątkiem przypadku, gdy wymagają tego ich specyficzne potrzeby operacyjne i po uzyskaniu uprzedniej zgody ze strony Komisji”. Rozporządzenie wykonawcze przytacza te same zasady, a ich materia pozostaje w przeważającej części identyczna. Poza tym nie należy utożsamiać powyższych zasad budżetowych z zasadami związanymi z wykonywaniem budżetu. Charakter tych ostatnich jest węższy i dotyczy operacji dochodowo–wydatkowych. Wśród grupy tej wymienić można: zasadę odpowiedzialności Komisji (art. 317 akapit 1 TFUE, art. 48 RF, art. 50 projektu RF), zasadę nadrzędnego charakteru aktu podstawowego (art. 49 RF, art. 51 projektu RF), zasadę przekazania kompetencji (art. 50–51 RF, art. 52–53 projektu RF), zasadę unikania konfliktu interesów (art. 52 RF, art. 54 projektu RF), zasadę rozdzielania obowiązków (art. 58 RF, art. 61 projektu RF), zasadę instytucjonalnej autonomii (art. 22 RF, art. 22 projektu RF), zasady odnoszące się do metod wykonywania budżetu (art. 53 RF, art. 55 projektu RF).