Prawne problemy konstrukcji i funkcjonowania budżetu zadaniowego we Francji. Wnioski dla Polski

Abstract

Od końca osiemnastego wieku podejmowane są wysiłki mające na celu zreformowanie finansów publicznych poprzez zastąpienie budżetu tradycyjnego (inaczej budżetu środków) budżetem zadaniowym. Kolebką tych reform były Stany Zjednoczone. Rozwiązania amerykańskie stały się następnie pierwowzorem reform przeprowadzanych na całym świecie. Korzystając z tych doświadczeń w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych ubiegłego stulecia prowadzono we Francji intensywne prace nad wdrożeniem budżetu zadaniowego pod nazwą „racjonalizacji wyborów budżetowych”, które nie zakończyły się jednak oczekiwanym sukcesem, głównie na skutek braku zaangażowania najważniejszych organów państwa, zwłaszcza Parlamentu. Natomiast sukcesem zakończyło się wdrażanie w tym kraju współczesnego budżetu zadaniowego, który w głównej mierze bazuje na rozwiązaniach brytyjskich. Najogólniej rzecz ujmując, budżet zadaniowy to publiczny plan finansowy oparty na systemie planowania, budżetowania i oceny dokonywanych wydatków, w którym akcent położony jest na związek między środkami (głównie finansowymi, ale również kadrowymi) a rezultatami poszczególnych programów. Budżet zadaniowy charakteryzuje się ponadto dużą swobodą w dysponowaniu środkami, które są pogrupowane w programy, sprzyja średnioterminowej perspektywie planowania oraz wykorzystaniu informacji o osiągniętych rezultatach w procesie przygotowania budżetu i jego oceny. Budżet zadaniowy we Francji został wprowadzony na mocy „nowej konstytucji finansowej”, tj. ustawy organicznej o ustawach finansowych z 1 sierpnia 2001 r. (w skrócie LOLF). By ułatwić wdrażanie budżetu zadaniowego, poszczególne postanowienia ustawy wchodziły w życie etapami. W pełni zaczęła ona obowiązywać 1 stycznia 2006 r. W jej przygotowanie, a także wdrażanie zaangażowały się organy państwowe najwyższego szczebla, na czele z Parlamentem oraz rządem. Ustawa ta wprowadziła pojęcie rezultatu do zarządzania finansami publicznymi, strukturę wydatków typową dla budżetu zadaniowego (z podziałem na funkcje, programy i zadania) gwarantującą przejrzystość przeznaczenia dochodów publicznych, a także typ księgowości wykorzystywany do tej pory jedynie w sektorze przedsiębiorstw publicznych (metodę memoriałową). Wraz z wdrożeniem budżetu zadaniowego uległa także zwiększeniu odpowiedzialność dysponentów za rezultaty uzyskiwane z wykorzystaniem środków publicznych, a także swoboda podejmowania przez nich decyzji dotyczących dysponowania przyznanymi im ogólnymi limitami wydatków. Istotnych zmian dokonano także w zakresie wszystkich trzech rodzajów kontroli finansów publicznych (administracyjnej uprzedniej i następczej, sądowej oraz parlamentarnej), przesuwając akcent z tradycyjnego aspektu kontroli prawidłowości na kontrolę zarządzania i osiąganych rezultatów. Jednocześnie podjęto też prace nad programami informatycznymi wspierającymi zarządzanie informacjami o dokonywanych operacjach. Kolejnym ważnym etapem wdrażania budżetu zadaniowego we Francji stała się, zainicjowana w 2007 r. przez Prezydenta Francji, Całościowa Rewizja Polityk Publicznych (w skrócie RGPP). Jej celem jest gruntowna analiza zadań wykonywanych przez państwo, dostosowanie funkcjonowania administracji publicznej do wymogów współczesnego społeczeństwa oraz oczekiwań obywateli, podniesienie jakości usług publicznych, zapewnienie efektywnego wydatkowania pieniędzy publicznych oraz wprowadzenie skutecznego zarządzania w obliczu konieczności zmniejszenia wciąż rosnących wydatków publicznych. „Wydawać lepiej, ale mniej” stało się mottem reformy. Taki jest również cel budżetu zadaniowego. Głównym organem decyzyjnym RGPP stała się Rada Unowocześniania Finansów Publicznych, która łącznie, w ciągu tylko trzech posiedzeń, które odbyły się do 2008 r., podjęła 374 decyzji, które następnie zostały uwzględnione podczas przygotowywania budżetu wieloletniego na lata 2009–2011. Uchwalenie budżetu wieloletniego stało się możliwe dzięki rewizji Konstytucji z 23 lipca 2008 r., na mocy której wprowadzono nową kategorię ustaw, tj. ustawy o programowaniu wieloletnim finansów publicznych, które wyznaczają kierunki finansów publicznych na okres czteroletni oraz zawierają trzyletni plan wydatków państwa z podziałem na poszczególne jego funkcje. Obecnie trwają prace nad kolejną ustawą o programowaniu wieloletnim finansów publicznych na lata 2011– 2014. Nie ulega wątpliwości, że postępy uczynione w zakresie budżetu zadaniowego we Francji są istotne, a doświadczenie zdobywane przez administrację francuską podczas stopniowego wdrażania budżetu zadaniowego umożliwiło doskonalenie jego funkcjonowania. Wysiłki te muszą być jednak kontynuowane, aby o francuskich finansach publicznych można było mówić jako o w pełni nowoczesnych i aby możliwe było uzdrowienie sytuacji finansowej Francji, która uległa znacznemu pogorszeniu na skutek ogólnoświatowego kryzysu. By osiągnąć ten cel, należy dokonać konsolidacji finansów wszystkich trzech sektorów (państwo, samorząd terytorialny oraz ubezpieczenia społeczne), a także objąć planowaniem wieloletnim nie tylko wydatki, ale również stronę dochodową, a zatem, aby wprowadzić do ustawy o programowaniu finansów publicznych, obok limitów wydatków, także prognozy dochodów. Reasumując należy więc uznać, że reforma wdrażania budżetu zadaniowego we Francji jest reformą bardzo trudną, będącą w rzeczywistości reformą funkcjonowania państwa i całych finansów publicznych (której budżet zadaniowy jest tylko ważnym elementem), reformą przeprowadzoną przy dominującej roli Parlamentu i powszechnej zgodzie narodowej w tym zakresie, reformą bardzo długą, a przy tym prowadzoną dynamicznie i z wielką konsekwencją, reformą elastyczną, nastawioną na stałą weryfikację i otwarte podejście do tradycyjnych rozwiązań i instytucji budżetowych, wreszcie reformą stwarzającą warunki do racjonalizacji wydatków publicznych, ale nie gwarantująca automatycznego osiągnięcia tego celu w krótkim czasie. Odniesienie tych cech charakterystycznych reformy francuskiego budżetu zadaniowego do realiów Polski, która od kilku lat realizuje przygotowania do wprowadzenia budżetu zadaniowego, skłania do stwierdzenia, że polska reforma budżetu zadaniowego, poza pewnymi podobieństwami dotyczącymi celów i technicznego kształtu budżetu, zasadniczo różni się od reformy francuskiej w tym zakresie – wymaga więc podjęcia szczególnych działań i zastosowania instrumentów, zapewniających powodzenie w jej realizacji. Reforma budżetu zadaniowego w Polsce jest bowiem realizowana głównie siłami administracji centralnej, zwłaszcza usytuowanej w Ministerstwie Finansów. Niewielkie jest wsparcie ze strony Parlamentu. Brak znajomości jej zasad wywołuje obawy społeczeństwa i względną bierność w tym zakresie środowisk naukowych i edukacyjnych. Szansą dla przedmiotowej reformy jest natomiast dobre przygotowanie techniczne budżetu zadaniowego oraz koncepcja jego uchwalenia w formie ustawy od dnia 1 stycznia 2013 r., nie zamiast, lecz obok budżetu tradycyjnego. Jest to rozwiązanie bezpieczniejsze dla polskich finansów publicznych, dające możliwości większego wsparcia politycznego tej instytucji w przyszłości oraz edukacji społecznej w tym zakresie, od której na dłuższą metę będzie zależał zakres i powodzenie reformy. Aby było to możliwe, niezbędne wydaje się pilne podjęcie określonych działań o charakterze organizacyjnym i edukacyjnym. Należy rozpocząć także dyskusję o zmianach określonych przepisów prawa i to zarówno rozwiązań konstytucyjnych, dotyczących wieloletniego planowania finansowego, jak i rozwiązań ustawowych, zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w nowych warunkach.